Wytyczne do stworzenia efektywnej polityki narkotykowej

I. WPROWADZENIE

W tym roku mija 40 rocznica (tekst pochodzi z roku 2001 - przyp. hyperreal) podpisania Jednolitej Konwencji Narodów Zjednoczonych o środkach odurzających. Postanowienia tej Konwencji, mające na celu zlikwidowanie upraw, produkcji, handlu i spożywania zakazanych substancji, w wielu krajach nadal ustalają politykę wobec narkotyków. W świetle faktów próby te jawią się jako gigantyczne niepowodzenie. Od roku 1961 światowe spożycie narkotyków i ilość powiązanych z tym problemów wzrosły kilkanaście razy i wciąż rosną. Obliczono, że w każdej sekundzie na sprzedaży nielegalnych używek zarabia się ponad 16.000 euro. Zyski są olbrzymie - koszty produkcji wynoszą nie więcej niż 1% ceny sprzedaży.

Jednocześnie, okazało się, że problemy jakie spowodowała prohibicyjna polityka wobec narkotyków są dużo większe, niż te które próbowała rozwiązać. Ogromne szkody wyrządzane przez prohibicję w dziedzinie zdrowia publicznego, ekonomii, zrównoważonego rozwoju i bezpieczeństwa publicznego są doskonale udokumentowane, ale niedostatecznie pojmowane przez polityków, mass-media oraz, w konsekwencji, przez opinię publiczną.

Skonstruowanie i wprowadzenie w życie innych rozwiązań problemu narkotykowego może być jednym z najważniejszych wyzwań dla ludzkości w XXI wieku. Jak podaje jedna z agencji odpowiedzialnych za kontrolę narkotyków w Wielkiej Brytanii: "Jeżeli problem (narkotyków) będzie się rozwijał dalej w tym samym kierunku, to będziemy musieli stanąć przed naprawdę przerażającym wyborem. Albo, tak jak się teraz próbuje, znacznie ograniczymy prawa obywatelskie i sprowadzimy problem do podziemia, albo będziemy musieli poszukać bardziej radykalnych rozwiązań. Pytanie brzmi - czy ten szczególny problem da się rozwiązać przy pomocy prawa karnego?" Komandor John Grieve, Komórka Wywiadu Kryminalnego, Scotland Yard, w Kanale 4 (Brytyjskiej Telewizji :) - przyp. hyperreal), 1997.

W Europie wiele krajów zaczęło już lokalne eksperymenty z bardziej liberalną polityką, która jest w otwartej sprzeczności z Konwencją z 1961 oraz jej jeszcze bardziej restrykcyjnymi następcami z 1971 oraz 1988. Nowe podejście nie jest już ukierunkowane na eliminację spożywania narkotyków, ale raczej na redukcję szkód związanych z niekontrolowanym ich używaniem.

Polityka redukcji szkód miała korzystne konsekwencje dla zdrowia i bezpieczeństwa używających narkotyków oraz społeczeństwa w ogóle. Programy wymiany igieł zwiększyły dostęp do kuracji nieopartych na abstynencji, a niewielkiego stopnia udogodnienia ocaliły życie wielu ludziom i poprawiły jakość ich życia.

Jednak rozwój tego typu polityki jest ograniczony. Dopóki będzie ona wykonywana w ramach prawa, które zakazuje narkotyków, dopóty niemożliwe będzie prowadzenie jej w sposób konsekwentny. Zamiast tego, producenci i konsumenci narkotyków nadal będą funkcjonować w nielegalnym środowisku. Dopóki podstawą polityki narkotykowej jest rygor prawny, dopóty jest ona bardziej polityką zwiększania, niż redukcji szkód.

Działania mające na celu ograniczenie upraw zakazanych roślin w krajach rozwijających się prowadzą do olbrzymich strat finansowych, nie dając jednocześnie żadnych, korzystnych dla zaangażowanej w uprawy ludności wiejskiej, rezultatów. W Ameryce Południowej, w ciągu ostatnich 9 lat, wspólnota międzynarodowa zainwestowała miliardy dolarów w plan, który ograniczył produkcję liści koki o 2,98%.

Konsekwencje takiego podejścia dla środowiska naturalnego są katastrofalne. W samej tylko Kolumbii między rokiem 1994 a 2001 200.000 hektarów upraw zostało potraktowane herbicydami. Wbrew temu, powierzchnia upraw zakazanych roślin zwiększyła się cztery razy (z 45.000 do 165.000 ha). Dodatkowo, powstały nowe uprawy w dziewiczych rejonach Puszczy Amazońskiej oraz w górach, co zwiększa jeszcze rozmiar szkód.

Konieczność otwartej debaty nad tym systemem jest oczywista. Europa, w której tradycyjnie wartości humanitarne są włączone do procesu powstawania prawa, może odegrać znaczącą rolę w tym procesie. Bieżące warunki stwarzają doskonałą okazję do oceny strategii stosowanych w różnych krajach Europy, porównania ich i wyciągnięcia wniosków dotyczących ich skuteczności. Jednak stworzonym do tego celu agencjom do tej pory, prawdopodobnie z przyczyn politycznych, nie udało się tego dokonać.

Przez minione 40 lat publiczna dyskusja o narkotykach była, de facto, zdominowana przez emocje i oceny moralne, a nie przez rzeczywiste dane. W rezultacie, obecna polityka narkotykowa stanowi poważne zagrożenie dla grup ludzi podatnych, systemu podatkowego, wiarygodności i uczciwości władz oraz wolności nauki. Aby to zmienić konieczne jest racjonalne podejście polityki narkotykowej.

Bieżący dokument jest dziełem europejskich członków Międzynarodowej Koalicji dla Efektywnej Polityki Narkotykowej. Koalicja ta składa się z ponad stu organizacji, których członkowie prywatnie, bądź zawodowo mają do czynienia ze zagadnieniem narkotyków. Wielu z nas obciążonych jest brzemiem prowokujących metod walki z narkotykami. Łączy nas przekonanie, że polityka narkotykowa powinna mieć na celu przywrócenie godności życia ludziom, którzy zostali jej pozbawieni oraz powinna być oparta na humanizmie i współczuciu.

W tym dokumencie przedstawiamy nasze sugestie dla stanowiących prawo i wszystkich, którzy zainteresowani są rozwiązaniem problemu narkotyków. Najpierw przedstawimy założenia, jakie powinna spełniać polityka narkotykowa, by być efektywną. Później wyjaśnimy dlaczego, naszym zdaniem, sposoby oceny bieżącej polityki są niedostateczne, co, być może, jest przyczyną tego, że polityka ta nie została jeszcze zmieniona. Następnie zaproponujemy serię wskaźników, które powinny być używane do oceny efektywności polityki narkotykowej. I na koniec, przedstawimy kilka konkretnych kroków, które należałoby podjąć dla poprawy obecnej sytuacji.

Zapraszamy wszystkich Czytelników do kontaktowania się z nami, aby wspólnie posunąć ten proces do przodu.

II. CELE EFEKTYWNEJ POLITYKI NARKOTYKOWEJ

Celem dzisiejszych polityk narkotykowych jest wyeliminowanie lub znacząca redukcja produkcji i konsumpcji narkotyków. Fakty pokazują, że po 40 latach "Wojny z Narkotykami", władzom nie udało się osiągnąć tego celu, a obywatele wielu krajów zapłacili za to wysoką cenę. Żyjąc w czasach prohibicji, użytkownicy i producenci narkotyków są uznawani za przestępców i spychani na społeczny margines, co zagraża ich życiu i bytowi społecznemu.

Zakres środków i roślin uznawanych obecnie za nielegalne nie obejmuje wszystkich psychoaktywnych, ani uzależniających substancji, jakie istnieją na tej planecie, a jedynie pewną ich liczbę, która określona została na podstawie tradycji kulturowych i historycznych, a nie naukowego rozeznania.

Jako obywatele różnego pokroju i profesji, wierzymy, że społeczeństwo wolne od narkotyków będzie możliwe jedynie wtedy, gdy będziemy gotowi na takie pogwałcenia praw obywatelskich, jakie mają obecnie miejsca w państwach, gdzie producentom, sprzedawcom oraz konsumentom narkotyków wymierza się kary śmierci, tortur, bądź długoletniego więzienia. A nawet za taką cenę nie uda się osiągnąć społeczeństwa zupełnie wolnego od narkotyków. Sytuacja, w której narkotyki wkraczają do więzień - gdzie ludzie trafiają za przestępstwa przeciw prawu narkotykowemu jest absurdalnym przykładem klęski bieżącej polityki narkotykowej świata.

Obecne przepisy narkotykowe nie przyczyniają się do zachowania spokoju i bezpieczeństwa publicznego, prowokując w zamian niepokoje społeczne, trzymając obywateli w stanie niepewności. Prowadzą one użytkowników narkotyków do aspołecznych zachowań i prawdziwie kryminalnych działań dla zaspokojenia swoich potrzeb na czarnym rynku. W następstwie poddają się oni społecznej erozji, czyniąc z prohibicyjnych praw samospełniającą się przepowiednię.

Dlatego właśnie uważamy, że założenia każdej polityki narkotykowej muszą akceptować obecność narkotyków. Ich używanie jest faktem. Naszym zadaniem jest zredukować olbrzymie szkody wynikające z nieodpowiedzialnego i niekontrolowanego ich brania oraz czerpać jak największe profity z kontrolowanego używania. Przyjmując to za nasze główne cele, musimy dostosować metody do tych założeń.

Skuteczna egzekucja prawa jest nieodłączną częścią każdej polityki narkotykowej. Substancje psychoaktywne potrzebują regulacji prawnych, ponieważ ich używanie wiąże się zarówno z istotnym ryzykiem, o różnym natężeniu, jak i z pewnymi korzyściami. Regulacje prawne powinny sprzyjać modelowi odpowiedzialnego zażywania, produkcji i handlu narkotykami. W chwili obecnej niemożliwa jest regulacja żadnego z nich.

Nie narzucamy żadnych określonych regulacji prawnych, ponieważ uważamy, że da się wymyślić wiele rozwiązań, które będą funkcjonować lepiej niż prohibicja. Ważne jest odzyskanie przez rządy narodowe prawa do stanowienia polityki narkotykowej, która będzie zgodna nie tylko z międzynarodowymi konwencjami, ale również z lokalną kulturą i historią.

Cele efektywnej polityki narkotykowej powinny dotyczyć następujących zagadnień.

1. Promocja zdrowia publicznego. W tym:
   
   
   1. Odpowiednie metody kontroli rynku narkotyków - metod i punktów sprzedaży, kontroli cen przez opodatkowanie; cenzus wieku.
   2. Kontrola jakość na etapach od produkcji do sprzedaży.
   3. Dokładne i rzetelne informowanie zainteresowanych - zarówno pełnoletnich, jak i niepełnoletnich.
   4. Promocja zdrowia używających, działania na rzecz zapobiegania HIV/AIDS, żółtaczce typu C i innym chorobom przenoszonym przez kontakt z krwią, zapewnienie pełnej opieki medycznej.
   5. Interwencje medyczne z reguły tylko w przypadku dobrowolnych zgłoszeń.
   
   
2. Ochrona praw człowieka i bezpieczeństwa społecznego. W tym:
   
   
   1. Ochrona praw człowieka oraz popieranie odpowiedzialnych postaw w stosunku do produkcji i konsumpcji substancji psychoaktywnych. Oznacza to brak jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na zażywanie, niezażywanie lub posiadanie jakichś substancji oraz zapewnienie obywatelom możliwości udziału w konstruowaniu praw i programów, które ich dotyczą.
   2. Uregulowane relacje pomiędzy producentami a konsumentami, wyeliminowanie żądnych zysku pośredników.
   3. Zredukowanie przestępstw narkotykowych przez kontrolę cen. Amnestia dla niegroźnych przestępców, którzy złamali prawo, aby zdobyć narkotyki.
   4. Ochrona praw konsumenta - rozsądne ceny, przyzwoita jakość, informacja o produkcie).
   5. Ochrona praw producenta - rozsądne ceny, uregulowane warunki produkcji i mechanizmy sprzedaży).
   6. Ochrona ludzi podatnych na uzależnienia, kontrola cen.
   
   

Każde państwo musi mieć prawo do stanowienia stosownych przepisów narkotykowych, ponieważ to, co funkcjonuje w jednym miejscu, nie musi funkcjonować gdzie indziej. Zawsze jednak prawo narkotykowe należy budować w oparciu o respektowanie praw człowieka zawartych w międzynarodowych konwencjach. Żadna polityka narkotykowa nie może być prowadzona kosztem praw człowieka.

Regulacja rynku substancji, które są obecnie nielegalne niewątpliwie pociągnie za sobą również niechciany efekty. Możliwe jest, na przykład, że spowoduje ona zapaść w rejonach gdzie obecnie produkuje narkotyki i pozbawi źródła dochodu wielu ludzi zaangażowanych w uprawę niektórych roślin. Pomimo tego, absolutnie konieczna jest polityka narkotykowa, która mieści się w ramach rozwoju (makro-) ekonomicznego i polityka społeczna, która sprzeciwia się wyłączaniu jednostek lub grup społecznych z życia wspólnoty.

III. DLACZEGO OBECNE METODY OCENY POLITYKI NARKOTYKOWEJ NIE SĄ DOBRE

Polityki narkotykowe krajów strefy europejskiej za główne cele stawiają sobie zmniejszenie zapotrzebowania na narkotyki i zaopatrzenia w nie, by chronić zdrowie obywateli i zwiększać bezpieczeństwo publiczne. Oceniając politykę narkotykową powinniśmy zwrócić uwagę na to, jak podchodzimy do tych dwóch zagadnień. Wnioski z tej oceny powinny pozwolić na postęp w procesie podejmowania decyzji, zwiększając efektywność przyszłych programów.

Aktualny system oceniania polityki narkotykowej w Europie nie mierzy stosunku kosztów do efektywności. Ignoruje on również negatywne efekty wywierane na zdrowiu i bezpieczeństwie publicznym. Jednocześnie faktem jest, że nadmierny nacisk prawny dla zmniejszenia popytu i podaży powoduje w tych dziedzinach problemy.

W chwili obecnej polityki narkotykowe stwarzają niebezpieczną sytuację dla zażywających narkotyki, ponieważ fakt, że są one nielegalne ma negatywny wpływ na warunki ich życia i zakres zażywanych substancji. Brak kontroli na jakością i składem narkotyków sprzyja rozprzestrzenianiu się HIV i żółtaczki. Poza tym, nielegalny status narkotyków ogranicza rozwój programów redukcji szkód, m.in. terapii zastępczych, programów socjalnych i zapobiegawczych.

Prawo narkotykowe stwarza też zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego i prowadzi do łamania praw człowieka. Brak regulacji rynku narkotyków prowadzi do "kryminalizacji posiadania", co obciąża system wymierzania sprawiedliwości i jest uciążliwe społecznie. Prohibicyjne prawo uderza w wolność jednostki i stanowi pogwałcenie praw setek milionów ludzi z całego świata. Służy wymuszeniu postaw moralnych, co godzi w wolność wyrażania się jednostki, godność i prawo do normalnego życia. Jednocześnie prawo narkotykowe sprzyja zepsuciu w wymiarze sprawiedliwości, korupcji i manipulacjom na wielu szczeblach, wyzyskowi ludzi.

Oceniający aktualną politykę narkotykową nie biorą tego pod uwagę. Skupiają się na efektach polityki redukcji popytu i podaży, czyniąc cząstkową analizę mechanizmu: polityka - cele - rezultaty nie badając związku danych problemów ze stosowanymi metodami kontroli.

Dla przykładu, w Rocznym Raporcie z roku 2000, agencja odpowiedzialna za ocenę polityki narkotykowej w Europie, Europejskie Centrum Monitoringu Narkotyków i Uzależnień (European Monitoring Centre on Drugs and Drugs Addiction - EMCDDA), opisuje zjawisko zaawansowanego brania narkotyków jako "dożylne lub regularne, długookresowe używanie opiatów, kokainy i/lub amfetamin". Definicja ta pokazuje, że oceny nie mają na celu identyfikacji problemów, tylko klasyfikację zachowań dewiacyjnych. Okres zażywania oraz sposób przyjmowania substancji nie mówią nic o jakości życia zażywających.

Poza tym, EMCDDA uczyniła naprawdę niewiele dla porównania skuteczności metod prawnych stosowanych w różnych państwach Europy. Dlatego też utracono możliwość adaptacji dobrych rozwiązań przez inne kraje, a znaczenie narodowych debat nad polityką narkotykową jest nadal ograniczone.

IV. JAK OCENIAĆ EFEKTYWNOŚĆ POLITYKI NARKOTYKOWEJ

By polityka narkotykowa mogła być efektywna musi mieć przede wszystkim jasny cel. Jako, że cel ten został już określony powyżej możemy mówić o wskaźnikach, za pomocą których będziemy mogli ocenić jej efektywność.

Efektywność polityki mającej na celu osiągnięcie społeczeństwa wolnego od narkotyków może być zmierzona częstością ich używania wśród obywateli. Ale gdyby nasze propozycje zostały zastosowane w prawie narkotykowym, należałoby zastosować inne metody oceny. Dla polityki, która akceptuje obecność narkotyków, ale mierzy w zmniejszenie powodowanych przez nie szkód, rozpowszechnienie używania narkotyków nie ma tak wielkiego znaczenia. Stosowniej jest mierzyć jej efektywność za pomocą następujących wskaźników:

Stosunek ilości użytkowników z problemem narkotykowym do użytkowników w ogóle.

Ten bardzo istotny wskaźnik mówi nam na ile narkotyki i ich użytkownicy są zintegrowani ze społeczeństwem. Kluczowa jest przy tym definicja "problemu narkotykowego". Naszym zdaniem używanie jest problemem, gdy występuje jako czynnik obniżający jakość życia używającego, bądź wspólnoty, w której on żyje. Nielegalność i, w konsekwencji, zepchnięcie na margines społeczny znacząco pogłębia problemy używających. W sytuacji, gdy narkotyki byłyby legalne, wiele z tych problemów po prostu by zniknęło. Niektóre nadal by istniały i ważne jest dopilnowanie, aby ich ilość była niewielka w stosunku do ogółu używających.

Stosunek jakości do ceny zażywanych substancji

Zadaniem rządu jest zapewnienie przestrzegania praw konsumenta i wprowadzenie kontroli jakości towarów przeznaczonych do konsumpcji. Wiele problemów, które zwykle przypisuje się narkotykom, powodowane jest przez ich wysoką cenę. Według nas wiele problemów da się rozwiązać dużo łatwiej stosując politykę, która akceptuje używanie narkotyków jako nieodłączną cechę współczesnego społeczeństwa. Im lepszy stosunek jakości do ceny, tym lepsze rozwiązanie. Zmniejszyłoby to znacznie skalę wielu problemów, m.in. przestępstw związanych z posiadaniem narkotyków, prostytucji, niebezpieczeństw związanych z zażywaniem podróbek narkotyków, itp.

Integracja użytkowników substancji odurzających ze społeczeństwem

Prawo narkotykowe może redukować szkody przez wspieranie integracji użytkowników narkotyków ze społeczeństwem. Następujące wskaźniki mogłyby zostać wzięte pod uwagę: sytuacja materialna używających, poziom bezrobocia, bezdomność, przymusowe leczenia i uwięzienia używających, postrzeganie zażywających narkotyki w społeczeństwie, itp.

Zmiana warunków życia w obszarach produkcji

Polityka narkotykowa powinna promować tworzenie odpowiednich uwarunkowań ekonomicznych i ekologicznych dla produkcji i handlu narkotykami. Powinny być one uzupełnione przez stosowne plany rozwoju obszarów, w których nielegalne rośliny są uprawiane. Jako wskaźników można by użyć np.: dochodu na głowę, lokalnej integracji, ekonomii rynków lokalnych i międzynarodowych, istnienie podstawowych uwarunkowań gwarantujących zrównoważoną produkcję, itp.

Udział obywateli w projektowaniu i wdrażaniu polityki narkotykowej

Im bardziej polityka narkotykowa jest akceptowana, przez tych których dotyczy (konsumentów i producentów), tym lepiej. Dlatego też, powinna być ona konstruowana i wprowadzana w życie w porozumieniu z nimi, a nie bez nich, czy przeciw nim. Wskaźnikiem byłoby istnienie ciała politycznego odpowiedzialnego za politykę narkotykową, gdzie producenci i konsumenci byliby pełnoprawnymi członkami. Mogłoby być nim również istnienie zapisów dotyczących przestrzegania praw człowieka przy egzekucji prawa narkotykowego

V. PRZYSZŁE KROKI

Czterdzieści lat temu, gdy pierwszy z trzech traktatów ONZ wszedł w życie, zjawisko narkotyków było sprawą indywidualnej postawy i zachowania o niewielkim znaczeniu dla społeczeństwa. Od tego czasu narkotyki stały się zjawiskiem o katastrofalnym wymiarze, powiększających się rozmiarach i zasięgu, a polityka ich dotycząca coraz bardziej mija się z celem.

Zmiana podejścia do narkotyków wydaje się nieunikniona, jeżeli nie przez całkowite zniesienie obowiązujących praw, to przez przywrócenie sygnatariuszom porozumień, prawa do wyboru i wprowadzania własnych rozwiązań.

Jest jasne, że zarówno brzmienie, jak i główne założenia obowiązujących konwencji narkotykowych ograniczają możliwości rozwoju nowych programów, koniecznych aby stawić czoła problemowi narkotyków. Dlatego też, wymagane jest zweryfikowanie podstawowych założeń tych traktatów oraz osiągniętych przez nie rezultatów.

Na koniec kilka kroków, jakie władze powinny podjąć dla poprawy sytuacji:

• Dokonać niezależnej oceny bazującej na weryfikacji priorytetów polityki narkotykowej. Ocena ta powinna brać pod uwagę każde ogniwo łańcucha narkotykowego, od produkcji, przez handel, do konsumpcji, a także oceniać skutki obecnej polityki dla zdrowia publicznego, praw człowieka i obywatela, bezpieczeństwa społecznego, środowiska, etc.
• Nawiązać stałą i znaczącą współpracę z organizacjami pozarządowymi i stowarzyszeniami obywatelskimi związanymi z problemami produkcji i handlu narkotykami.
• Dzielić się informacjami z władzami innych krajów i regionów na temat własnych doświadczeń, celem opracowania skutecznego rozwiązania problemu narkotyków.