Katarzyna Okulicz-Kozaryn
Pracownia Profilaktyki Młodzieżowej "Pro-M"
Zakładu Promocji Zdrowia Psychicznego
Instytutu Psychiatrii i Neurologii w Warszawie
Country programs counteracting problems caused by drugs (Belgium, France, Switzerland, USA)
Belgijski raport o narkotykach (rok 2000)
Struktura materiału
"Belgian National Report on Drugs 2000" (Leurquin i wsp. 2000) jest opracowaniem o charakterze
naukowym a nie programem strategicznym. Prezentuje aktualną sytuację i prognozy na przyszłość.
W kolejnych rozdziałach są omówione:
o Ogólnokrajowe i lokalne przepisy prawne (historia i stan obecny),
o Dane epidemiologiczne dotyczące rozpowszechnienia i skutków używania nielegalnych substancji
psychoaktywnych,
o Działania zmierzające do ograniczenia popytu na środki psychoaktywne,
o Kluczowe zagadnienia, do których należą programy strategiczne innych krajów członkowskich Unii
Europejskiej, używanie kokainy i
cracku, choroby zakaźne rozprzestrzeniające się wśród osób
uzależnionych.
Główne idee
W Belgii nie ma ogólnonarodowego programu przeciwdziałania problemom narkotykowym. Można
mówić jedynie o wspólnej filozofii wyznaczającej kierunki i sposoby działania.
Trzy podstawowe instrumenty działania to profilaktyka, leczenie i represje. Głównym celem jest
zapobieganie i ograniczania używania narkotyków oraz zmniejszenie liczby osób rozpoczynających
używanie. Drugim celem priorytetowym jest ochrona społeczeństwa przed zjawiskiem używania
narkotyków i jego skutkami. Dotyczy to także osób uzależnionych, którym należy zapewnić lepsze
warunki życia.
Odwoływanie się do wymiaru sprawiedliwości jest tylko jednym z możliwych (i raczej ostatecznym)
sposobów rozwiązywania problemów narkotykowych. Zanim do tego dojdzie, każdy kto
używa narkotyków powinien mieć możliwość skorzystania z całego spektrum metod
leczniczych. Osoby, które nie popełniły żadnego przestępstwa poza posiadaniem
narkotyków, nie powinny być karane więzieniem (zgodnie z ustawą z 2001 roku,
posiadanie niewielkich ilości marihuany nie jest karalne).
Aby polityka rozwiązywania problemów narkotykowych odpowiadała zmieniającym się
uwarunkowaniom społecznym, powinna być prowadzona jej systematyczna ewaluacja.
Programy resortowe
Każdy resort i społeczność lokalna (flamandzka, walońska, niemiecka i z rejonu
Brukseli) tworzą swój własny program antynarkotykowy. Koordynacją działań około 15
różnych instytucji zajmuje się "konferencja interministerialna". Poniżej są wymienione
najważniejsze zadania poszczególnych resortów rządu federalnego.
o Ministerstwo Sprawiedliwości ma program poprawy bezpieczeństwa obywateli i ograniczania
przestępczości związanej z narkotykami. Poza tym, odpowiada za współpracę między czterema
społecznościami belgijskimi (flamandzką, walońską, niemiecką i z rejonu Brukseli) oraz szkolenia
pracowników więziennictwa.
o Ministerstwo Spraw Wewnętrznych zajmuje się egzekwowaniem przepisów prawnych i zwalczaniem
przestępczości, a specjalny program dotyczy bezpieczeństwa w miastach o największych wskaźnikach
zagrożeń.
o Ministerstwo Finansów ma w swej gestii sprawy związane z kontrolą importu (w tym przemytu).
o Ministerstwo Spraw Zagranicznych odpowiada za współpracę międzynarodową.
o Ministerstwo Zdrowia finansuje badania (epidemiologiczne, ewaluacyjne, kryminologiczne i inne).
o Ministerstwo Spraw Społecznych zajmuje się programami profilaktycznymi, leczniczymi i
szkoleniem specjalistów.
Programy lokalne
Na poziomie społeczności lokalnych nacisk jest położony na promocję zdrowia, ograniczanie szkód
oraz opiekę w miejscu pracy, w szkole, w organizacjach młodzieżowych itp. Władze każdego regionu, w
jakimś zakresie, finansują też badania epidemiologiczne i nad czynnikami związanymi z używaniem
narkotyków.
Społeczność flamandzka
Flamandzkie Ministerstwo Zdrowia opracowało wytyczne na lata 2000-2004. Priorytetowym celem jest
profilaktyka nadużywania substancji psychoaktywnych. Ogólnie rzecz biorąc, plan ten zakłada
kontynuację podejścia z poprzednich lat. Działania na poziomie władz krajowych mają się koncentrować
na rozwijaniu przez poszczególne środowiska lokalne i organizacje własnych strategii rozwiązywania
problemów narkotykowych. Wymienia się osiem obszarów aktywności:
o informowanie,
o uwrażliwianie,
o koordynacja profilaktyki i leczenia,
o reprezentowanie,
o konsultowanie i wspieranie,
o szkolenie i wychowywanie,
o rozwijanie koncepcji i metod,
o zbieranie danych i badania.
We Flandrii jest dobrze rozwinięta sieć opieki zdrowotnej. Już istniejąca bogata oferta dla osób
używających narkotyki jest ciągle poszerzana, a ostatnio w coraz większym stopniu angażują się w nią
lekarze pierwszego kontaktu.
Rząd flamandzki, głównie poprzez VAD (Vereniging voor Alcohol en andere Drug problem),
współpracuje z organizacjami międzynarodowymi (EMCDDA, WHO) i bierze udział w realizacji
programów Unijnych (European Drug Prevention Week, grupa Pompidou, itp.).
Społeczność walońska
Podobny do flamandzkiego system działania funkcjonuje w walońskiej części Belgii. O ile mogłam się
zorientować, nie przybrał on jednak formy spisanego planu rządowego.
Ministerstwo Zdrowia finansuje działania z zakresu profilaktyki (głównie wobec dzieci i młodzieży),
szkolenia oraz programy z nurtu harm reduction. W leczeniu osób uzależnionych zasadniczą rolę
odgrywają lekarze pierwszego kontaktu. We współpracy międzynarodowej (z tymi samymi
organizacjami, z którymi współpracuje Flandria) dominującą rolę odgrywa EUROTOX -
organizacja, która w 2000 roku przejęła zadania CCAD (Comite de Concertation sur
l'Alcool et les autres Drogues).
Region Brukseli
Władze tego regionu zajmują się koordynowaniem działań profilaktycznych, wprowadzaniem
programów ograniczania szkód spowodowanych używaniem narkotyków, a także szkoleniami
specjalistycznymi.
W rejonie Brukseli funkcjonują specjalistyczne ośrodki dla osób używających substancji
psychoaktywnych. Pomocą w związku z problemem narkotykowym służą też lekarze pierwszego kontaktu
i ośrodki zdrowia psychicznego. Stosunkowo mało popularne jest leczenie szpitalne.
Współpracą z organizacjami międzynarodowymi zajmuje się przede wszystkim CTB-ODB
(Concertation Toxicomanies Bruxelles - Overleg Druggebruik Brussel).
Społeczność niemiecka
Najważniejszą organizacją zajmującą się zapobieganiem i rozwiązywaniem problemów związanych z
używaniem narkotyków oraz współpracą z organizacjami międzynarodowymi jest ASL
(Arbeitsgemeinschaft fűr Suchtvorbeugung und Lebensbewaltigung). W tej małej społeczności pełni ona
funkcję agendy rządowej. Poza ASL znaczącą rolę - zwłaszcza w pomocy osobom używającym narkotyki
- odgrywają ośrodki zdrowia psychicznego. Oferuje on leczenie w systemie ambulatoryjnym. Podobne
usługi świadczą też niektórzy psychiatrzy. Osoby wymagające leczenia szpitalnego korzystają przeważnie
z ośrodków w Niemczech.
Wskazania na przyszłość
W raporcie zostały sformułowane ogólne postulaty dotyczące kierunków rozwoju działalności mającej
zapobiegać problemom narkotykowym. Dotyczą one:
o Analizy zmian zachodzących na belgijskim rynku narkotykowym w kontekście sytuacji
ogólnoeuropejskiej, co wynika z podobieństw trendów obserwowanych we wszystkich krajach.
o Zmiany myślenia o narkotykach w kategoriach "twarde - miękkie", na myślenie o sposobie ich używania. Proponowane
jest rozróżnienie eksperymentowania, używania rekreacyjnego, okolicznościowego, intensywnego, dysfunkcjonalnego i
kompulsywnego.
o Potrzeby prowadzenia badań ewaluacyjnych. Podkreśla się również konieczność lepszego
wykorzystywania danych jakościowych.
o Konieczności pełniejszego wykorzystywania wyników badań naukowych przy opracowywaniu
programów profilaktycznych i leczniczych.
Ogólna ocena przydatności do programu polskiego
Raport belgijski jest, moim zdaniem, bardzo interesującym opracowaniem naukowym. Zawiera wiele
szczegółowych danych epidemiologicznych oraz streszcza wyniki różnorodnych badań psychologicznych
i socjologicznych, prowadzonych w Belgii w latach 90. Ciekawe są również wnioski formułowane na ich
podstawie. Wszystko to wydaje mi się jednak mało przydatne przy opracowywaniu Polskiego Krajowego
Programu Przeciwdziałania Narkomanii.
Francuski program zapobiegania narkomanii na lata 1999-2001
Struktura materiału
Projekt składa się z wprowadzenia, w którym zostały przedstawione główne idee programu oraz ich
uzasadnienie teoretyczne i empiryczne. Wymienionych jest również osiem podstawowych celów
programu i wypunktowane proponowane sposoby ich realizacji. Zasadniczą część projektu stanowią
szczegółowe opisy poszczególnych celów. W uzasadnieniach autorzy kładą nacisk na wyniki
najnowszych badań naukowych, koncepcje teoretyczne oraz analizę dotychczasowego stanu rzeczy.
Każdy z celów podstawowych jest rozpisany na cele szczegółowe (zadania). Autorzy podkreślają, że
formułowane w projekcie zadania (wiele z nich jest bardzo konkretnych i precyzyjnie określonych) należy
traktować jako propozycje kierunków działania. W kolejnych punktach są też wskazane instytucje
odpowiedzialne za realizację poszczególnych celów (lub zadań) albo takie, które dzięki swoim
wcześniejszym doświadczeniom, mogą odegrać znaczącą rolę w ich realizacji.
Główne idee programu
Autorzy projektu wychodzą z założenia, że:
1. Celem nie jest wprowadzanie radykalnych zmian w polityce przeciwdziałania narkomanii, ale
sensowne wykorzystanie najnowszych wyników badań, dotychczasowych doświadczeń i możliwości jakie
stwarza istniejący system prawny.
2. Używanie substancji psychoaktywnych jest problemem z zakresu zdrowia publicznego i dlatego
wszelkie działania mają zmierzać przede wszystkim do poprawy sytuacji społecznej, zdrowotnej lub
edukacyjnej, a nie karać.
3. Wszystkie substancje psychoaktywne (alkohol, leki, papierosy, nielegalne substancje),
niezależnie od ich stanu prawnego, są ujmowane w projekcie łącznie. Wynika to z
założenia o podobnej naturze (etiologii) wszystkich uzależnień oraz o coraz bardziej
rozpowszechnionym, zwłaszcza wśród młodzieży, używaniu wielu różnych środków.
Podstawowe cele programu i proponowane sposoby ich osiągnięcia
1. Badania - koordynacja, rozwój i przekazywanie wyników do wiadomości publicznej.
Konieczne jest określenie krajowej strategii badań (koordynowanej przez jakieś ciało
międzyresortowe). Umożliwi to:
o przeznaczenie środków na rozwój badań w tych dziedzinach, które dotychczas były niedoinwestowane i w związku z tym
istnieją pewne luki w wiedzy na temat używania substancji psychoaktywnych (szczególnie z zakresu ekonomii, socjologii,
kryminologii),
o opracowanie metodologii badań ewaluacyjnych towarzyszących wprowadzaniu w życie wszelkich
działań,
o stworzenie bazy informacji stanowiących punkt odniesienia dla polityków, naukowców i opinii
publicznej.
W części dotyczącej rozwoju badań omówione zostały potrzeby w zakresie następujących dyscyplin
naukowych: neurobiologia, medycyna, socjologia, antropologia, ekonomia, psychologia, farmakologia,
rolnictwo, kryminologia. Autorzy zwracają uwagę na konieczność systematycznego prowadzenia
ankietowych badań epidemiologicznych, umożliwiających porównania trendów w kraju i w Europie.
Podkreślają również potrzebę stworzenie sprawnego systemu przepływu informacji na temat zmian na
rynku narkotykowym i podają dwa przykłady (jeden w formie projektu, drugi już funkcjonuje)
interdyscyplinarnych działań w tym zakresie.
W części poświęconej ewaluacji mowa jest o generalnie złej sytuacji: braku wiedzy i praktyki. Jako
środki zaradcze autorzy wskazują opracowanie ogólnej (krajowej) strategii ewaluacji działań z zakresu
polityki społecznej oraz promowanie wiedzy i umiejętności niezbędnych do tego typu badań.
Autorzy podkreślają, że rozwój badań ma sens tylko wtedy, gdy ich wyniki docierają do szerokiego
kręgu odbiorców (społeczeństwa, osób podejmujących decyzje i innych naukowców). W związku z tym
konieczne jest stworzenie bazy informacji naukowej (również w Internecie) na temat substancji
psychoaktywnych (w tym alkoholu, leków i papierosów), systematyczne przekazywanie najważniejszych
wyników opinii publicznej, organizowanie spotkań interdyscyplinarnych.
2. Kampanie informacyjne
Wyczerpująca i rzetelna informacja, chociaż sama w sobie nie wpływa na zmianę zachowań, jednak jest
niezbędnym elementem działań prewencyjnych. W związku z tym, jednym z celów narodowego programu
jest upowszechnianie informacji na temat zachowań związanych z używaniem substancji
psychoaktywnych, polityki społecznej i podejmowanych działań, a także przypominanie o
obowiązujących przepisach prawnych.
Przewidywane są:
o kampanie informacyjne skierowane do całego społeczeństwa (kampanie telewizyjne, ulotki, itp.),
o akcje przeznaczone dla określonych grup (młodzież, osoby pracujące z młodzieżą, rodzice),
o uruchomienie ogólnodostępnej strony Internetowej zawierającej informacje o narkotykach i
uzależnieniach,
o reorganizacja telefonicznego serwisu informacyjnego o narkotykach, tak aby dostępne
w nim były też informacje dotyczące alkoholu, papierosów i leków psychoaktywnych.
3. Systematyczne i prowadzone na szeroką skalę działania profilaktyczne.
Wszystkie problemy związane z używaniem substancji psychoaktywnych zaczynają się w okresie
dorastania i w związku z tym działania skierowane do dzieci i młodzieży są traktowane priorytetowo.
Proponowane jest podejście skoncentrowane na zachowaniach związanych z używaniem, wśród których
wyróżnia się używanie, nadużywanie i uzależnienie (w przeciwieństwie do podejścia skoncentrowanego
na konkretnych substancjach - alkoholu, papierosach lub narkotykach). Przyjęcie takiej koncepcji
umożliwia planowanie działań z uwzględnieniem wieku odbiorców, ich doświadczeń związanych z używaniem
substancji psychoaktywnych oraz ograniczanie szkód indywidualnych i społecznych, wynikających z używania takich
substancji.
Formułowane są cztery, komplementarne cele działań profilaktycznych:
o zapobieganie inicjacji używania substancji psychoaktywnych,
o reagowanie w sytuacji, gdy używanie ma charakter okazjonalny,
o przeciwdziałanie przechodzeniu od używania okazjonalnego do nadużywania lub uzależnienia,
o ograniczanie szkód związanych z używaniem.
Proponowane sposoby realizacji tych celów polegają na opracowaniu wskazówek na temat "dobrych" działań
profilaktycznych i ich ewaluacji, a także powołaniu komisji oceniającej narzędzia profilaktyczne. Postulowane jest opracowanie
regionalnych planów profilaktycznych (z celami tak sformułowanymi, żeby można je było poddać ewaluacji) i finansowanie
konkretnych programów, a nie instytucji oraz szkolenie specjalistów działających w poszczególnych regionach. Każdy
uczeń, w czasie swojej kariery szkolnej, powinien uczestniczyć przynajmniej w jednym szkolnym
programie profilaktycznym. Należy podejmować starania, aby łączyć profilaktykę z innymi działaniami
atrakcyjnymi dla nastolatków (sport, kultura, muzyka, festyny, tzw. rave-parties itp.), a także stworzenie
każdemu młodemu człowiekowi możliwości podzielenia się swoimi problemami z innymi ludźmi (grupy
wsparcia, świetlice, kluby itp.).
Autorzy zwracają uwagę na konieczność zmian w funkcjonowaniu systemu penitencjarnego, tak aby w
większym stopniu umożliwić udzielenie pomocy osobom mającym problemy związane z używaniem
substancji psychoaktywnych, a w mniejszym stopniu je karać. Nie chodzi tu o zmianę przepisów, ale o lepsze
wykorzystanie istniejących zapisów prawnych, pozwalających na stosowanie innych kar niż więzienie.
4. Podnoszenie kwalifikacji
Najważniejszym celem jest rozwój rzeczywistej współpracy między specjalistami z różnych dziedzin i instytucji
zajmującymi się rozwiązywaniem i badaniem problemów związanych z używaniem substancji psychoaktywnych. W związku
z tym, przewidywane są szkolenia dla osób związanych z profilaktyką, edukacją, leczeniem i karaniem, nastawione na
budowanie wspólnej wizji celów i strategii oraz "wspólnego języka".
Szczególny nacisk jest położony na podnoszenie kwalifikacji pracowników policji, żandarmerii, straży
granicznej i służb penitencjarnych oraz innych osób bez przygotowania specjalistycznego, a pracujących z
ludźmi używającymi substancji psychoaktywnych. Chodzi przede wszystkim o przekazanie im wiedzy na
temat zależności między używaniem narkotyków a piciem alkoholu.
Przewidywane są też szkolenia umożliwiające podnoszenie kwalifikacji profilaktycznych osobom
pracującym z młodzieżą (nauczycielom, wychowawcom, jak również trenerom i osobom prowadzącym
kluby sportowe), psychologom, lekarzom i farmaceutom. Planowane jest otwarcie studiów
podyplomowych umożliwiających specjalizację z "uzależnień" (lub: "nauki o uzależnieniach").
5. Leczenie i rehabilitacja
Wszelkie zmiany w systemie terapii i leczenia osób używających substancji psychoaktywnych powinny
uwzględniać fakt, że w przeciwieństwie do wcześniejszej sytuacji, gdy większość zgłaszających się po
pomoc używała jednego środka (np. heroiny) obecnie upowszechnia się wzór używania polegający na
sięganiu po wiele różnych substancji. Dają się też zauważyć regionalne różnice wzorów używania. W
związku z tym, w programach leczniczych i rehabilitacyjnych należy:
o uwzględniać specyfikę regionalną,
o rozwijać sieć szpitali miejskich i dążyć do tego, by ich opieka obejmowała wszystkie rodzaje
uzależnień (lepsze wykorzystanie istniejących struktur i utworzenie w ciągu trzech lat 20 nowych sieci
miejskich ośrodków leczenia szpitalnego),
o stopniowo, w każdym departamencie i w każdym publicznym ośrodku zdrowia dysponującym ponad
200 łóżkami, rozwijać lub tworzyć zespoły specjalistów zajmujących się leczeniem zarówno osób z problemem
alkoholowym, jak i narkotykowym,
o rozwinąć sieć poradnictwa alkoholowego (wspomaganie istniejących 20 ośrodków i utworzenie 50
nowych w ciągu trzech lat),
o przeanalizować możliwości stworzenia jednolitego systemu obsługi prawno-finansowej
umożliwiającego sprawne przyjmowanie wszystkich potrzebujących pomocy w związku z uzależnieniem
(chodzi o lepsze wykorzystanie lokalnych struktur lecznictwa i rehabilitacji),
o ulepszyć politykę postępowania wobec osób w najgorszej sytuacji (tych z marginesu) poprzez rozwój
w większych miastach sieci wymiany igieł, ekip pracowników ulicznych, hosteli itp.,
o zapewnić kontynuację terapii i wsparcie osobom przebywającym w zakładach penitencjarnych i
wychodzącym na wolność,
o ułatwić osobom uzależnionym korzystanie z różnych form pomocy społecznej,
o wzmocnić wsparcie społeczne dla osób leczonych substytucyjnie,
o poprawić opiekę nad kobietami w ciąży używającymi substancji psychoaktywnych,
o podjąć działania zmierzające do opracowania programów przeznaczonych dla młodzieży używającej
(regularnie, w dużych ilościach) substancji psychoaktywnych (ponieważ mało jest wiedzy praktycznej na
ten temat).
6. Stosowanie prawa i walka z handlem narkotykami
Ocena funkcjonowania obowiązujących od 1970 roku przepisów wskazuje na wyraźne zwiększenie liczby postępowań
związanych z używaniem narkotyków i stabilizację liczby spraw dotyczących handlu i przemytu. W związku z tym sprawą
priorytetową polityki karnej staje się walka z przestępczością narkotykową. Chodzi o lepsze wykorzystanie istniejących
możliwości proceduralnych i adaptację procedur kontroli administracyjnej i prawnej do zmieniającej się sytuacji na rynku
narkotykowym (pojawianie się nowych środków syntetycznych). Działania mają polegać, między innymi, na:
o przygotowaniu nowego sposobu klasyfikowania substancji psychoaktywnych
o uwrażliwieniu przedstawicieli przemysłu chemicznego na możliwość wykorzystywania ich
produktów, zaplecza technicznego itp. do produkcji narkotyków.
Większej uwagi wymaga też kwestia wykorzystywania w celach niemedycznych niektórych
farmaceutyków.
7. Koordynacja na poziomie krajowym i lokalnym
MILDT (jednostka centralna odpowiedzialna za współpracę międzyresortową w zakresie
rozwiązywania problemów narkotykowych) ma być punktem odniesienia dla wszelkich działań i badań.
W jej ramach zostanie utworzona komórka zajmująca się scalaniem (ujednolicaniem) programów
rozwiązywania problemów związanych z używaniem poszczególnych substancji (alkoholu, tytoniu,
narkotyków).
Za koordynację działań na poziomie departamentów odpowiada prefekt, który przewodniczy
komitetowi złożonemu z przedstawicieli wszystkich służb państwowych oraz organizacji społecznych. Do
zadań komitetów należy opracowywanie lokalnych programów i dawanie impulsów do działania, a także
rozdysponowywanie (ostatnio zwiększonych) środków na działalność lokalną.
W każdym regionie ma powstać centrum informacji o narkotykach (20 nowych placówek w ciągu
trzech lat).
8. Rozwój współpracy międzynarodowej
Podstawowym celem jest lepsze zwalczanie międzynarodowego rynku narkotykowego. Poprawie sytuacji ma służyć
zmiana priorytetów geograficznych tzn. przeznaczenie większych środków na współpracę z krajami Azji Środkowej i
PołudniowoZachodniej, Rosją i Ukrainą, a mniejszych na działania skierowane np. w stronę Kolumbii i Maroka.
Autorzy sugerują również rozwój współpracy międzynarodowej w zakresie ograniczania popytu na
środki psychoaktywne. Ich zdaniem doświadczenia Francji związane z profilaktyką uzależnień i promocją
zdrowia mogą być przydatne w innych krajach (zwłaszcza Rosji i Ukrainie).
Ogólna ocena przydatności do polskiego programu
Program francuski ma jasną strukturę, jego cele są czytelne, a zadania wydają się bardzo konkretne, jak
na ogólny, krajowy program (np. operowanie konkretnymi liczbami, jeśli chodzi o liczbę nowych
placówek, łóżek). Wszelkie propozycje zawarte w programie są poparte danymi empirycznymi i/lub jasno
wyrażoną koncepcją teoretyczną. Program prezentuje całościowe myślenie o koordynacji i uzupełnianiu
luk w badaniach i działaniach prowadzonych w całym kraju. Wyraźnie bazuje na tym, co już jest robione i
istnieje, a główny wysiłek jest kierowany na lepsze wykorzystanie obecnych przepisów, struktur i
środków.
Szczególnie cenne jest uwzględnienie w narodowym programie potrzeb związanych z rozwojem badań naukowych i
upowszechnianiem ich wyników (wyróżnienie zadania polegającego na sprawnym i komunikatywnym przekazie informacji
pochodzących z różnych środowisk i ośrodków). Cenne jest również uwzględnienie czterech operacyjnych celów działań
profilaktycznych uwzględniających fazę używania środków psychoaktywnych (zapobieganie, reagowanie, przeciwdziałanie,
ograniczanie szkód) i zwrócenie uwagi na osoby okazjonalnie sięgające po alkohol lub narkotyki. Mocną stroną
programu jest też to, że obejmuje on wszystkie substancje psychoaktywne (legalne i nielegalne).
Szwajcarska polityka wobec narkotyków
Struktura materiału
Publikacja nie ma charakteru projektu lub programu działań. Jest to opis bieżącej sytuacji poprzedzony
rysem historycznym i podstawowymi informacjami na temat ustroju politycznego Szwajcarii.
Struktura tekstu jest oparta na ogólnej strategii rozwiązywania problemów narkotykowych opracowanej
w 1991 a zaakceptowanej przez Rząd Federalny w 1994 roku i przedłużonej na lata 1998-2002. Strategia,
zwana "MaPaDro" obejmuje cztery podstawowe rodzaje aktywności:
o profilaktykę,
o terapię,
o ograniczanie szkód,
o przestrzeganie prawa.
Osobne miejsce w tekście poświęcono badaniom naukowym, obszarom priorytetowym, czyli
otrzymującym największe wsparcie ze strony rządu, współpracy międzynarodowej oraz wynikom
stosowania strategii w latach 1990-2000.
Załączniki do tekstu zawierają nieco więcej szczegółów na temat działań podejmowanych w ramach
strategii.
Główne idee strategii
Podstawowe cele strategii można określić następująco:
o Eliminacja grup przestępczych czerpiących zyski z rynku narkotykowego i uzależnienia innych.
o Promocja wśród młodzieży zdrowego stylu życia, poprzez stwarzanie odpowiednich warunków
społecznych i edukację.
o Bezwarunkowa pomoc uzależnionym, których zdrowie i życie społeczne pogorszyło się w związku z
używaniem narkotyków.
"MaPaDro" pełni funkcje parasola, pod którym kryją się różne projekty i programy finansowane przez
Swiss Federal Office of Public Health. Większość z nich ma zasięg kantonalny. Rząd Federalny wyznacza
ogólną strategię, wspiera działania lokalne i organizacje prywatne, dba o przepływ informacji, rozwój
badań oraz praktyczne wykorzystanie ich wyników.
Profilaktyka
Strategia określa sześć najważniejszych celów działań profilaktycznych:
o Wprowadzanie profilaktyki do praktyki codziennego życia we wszystkich środowiskach o
zasadniczym znaczeniu dla młodych ludzi (rodzina, szkoła, społeczność lokalna, miejsca spędzania czasu
wolnego).
o Unikanie koncentrowania się na treściach dotyczących bezpośrednio substancji
psychoaktywnych, a kładzenie nacisku na rozwijanie umiejętności życiowych dzieci i
młodzieży, wzmacnianie ich możliwości i zakotwiczenia społecznego.
o Tworzenie sojuszów między osobami (instytucjami) ważnymi dla młodych ludzi (rodziną, szkołą,
społecznością, itp.)
o Rozwój działań z zakresu wczesnej interwencji - wczesne wykrywanie zagrożeń, wzmacnianie
czynników chroniących i ograniczanie czynników ryzyka.
o Zapewnienie ciągłości działań, czyli wspieranie działań, które są zakorzenione w środowisku
lokalnym.
o Wykorzystywanie najnowszych wyników badań naukowych w programach profilaktycznych.
Terapia
Podstawowym celem terapii jest pokonanie uzależnienia i przywrócenie osoby uzależnionej
społeczeństwu, czyli doprowadzenie do tego, aby mogła ona prowadzić samodzielne życie. W całym kraju
system opieki i pomocy uzależnionym jest dobrze rozwinięty i składa się z następujących elementów:
o leczenia stacjonarnego,
o lecznictwa ambulatoryjnego,
o terapii metadonowej,
o terapii wspomaganej heroiną (jest ona przepisywana osobom, wobec których zawiodły inne formy
leczenia).
Ograniczanie szkód
Szwajcaria ma bogate doświadczenie w tego typu działalności. Najbardziej typowe formy polegają na
dostarczaniu czystych igieł i strzykawek, organizowaniu pomieszczeń, w których uzależnieni mogą
"bezpieczniej" zażywać narkotyki oraz pomocy w poszukiwaniu pracy i mieszkania. Rozwijana jest
pomoc kobietom biorącym narkotyki i trudniącym się prostytucją oraz organizowanie ośrodków dla
dzieci, których rodzice są uzależnieni.
Każda nowa forma działania polegająca na ograniczaniu szkód wymaga oceny jej zgodności z
obowiązującymi w Szwajcarii przepisami.
Przestrzeganie prawa
Rząd Federalny ustala ogólne przepisy prawne, natomiast główny ciężar dbania o porządek,
bezpieczeństwo i przestrzeganie prawa spoczywa na rządach poszczególnych kantonów. Kluczowe
znaczenie mają następujące zadania:
o kontrola prekursorów i walka z "praniem pieniędzy" pochodzących z rynku narkotykowego,
o zwiększenie sił "policji narkotykowej" i częstsze oraz lepsze wykorzystywanie pomocy specjalistów
(np. finansistów),
o rozwijanie współpracy między kantonami i współpracy międzynarodowej,
o poprawa przepływu informacji między siłami zajmującymi się walką z rynkiem narkotykowym,
o rozwijanie współpracy sił porządkowych z przedstawicielami sektora komercyjnego (np. bankami,
przemysłem chemicznym),
o lepsze wykorzystanie lokalnych sił policyjnych,
o rozszerzenie podstaw prawnych umożliwiających zwalczanie rynku narkotykowego (np. przepisy
dotyczące ochrony świadków, instytucja świadka koronnego).
Pozostałe treści uwzględnione w tekście:
o Badania naukowe, ewaluacja, epidemiologia - generalnie warto je rozwijać a szczególne znaczenie
jest przypisywane danym umożliwiającym porównania (np. międzynarodowe).
o Obszary o szczególnym znaczeniu - Rząd Federalny jest, przede wszystkim, gotów wspierać
działania polegające na szkoleniu specjalistów (pracowników socjalnych, psychologów, lekarzy i
pielęgniarek), rozwijaniu leczenia stacjonarnego i terapii wspomaganej heroiną oraz wprowadzaniu
ogólnego systemu zapewniania wysokiej jakości działań.
o Współpraca międzynarodowa - Szwajcaria jest aktywna w wielu organizacjach międzynarodowych
(np. INCB, WHO, EC) i przywiązuje do tego dużą wagę.
Ogólna ocena przydatności do polskiego programu
Materiały pochodzące ze Szwajcarii wydają mi się dość ogólnikowe i w związku z tym mało przydatne.
Wynika to zapewne z różnic ustrojowych i tradycji sprawowania rządów między naszymi krajami
(Szwajcaria jest krajem federalnym, a poszczególne kantony mają dużą autonomię, zasadnicze decyzje
polityczne są podejmowane poprzez narodowe referendum itp.).
Niewątpliwie nowatorską propozycją jest terapia uzależnień wspomagana przepisywaniem heroiny.
Godne uwagi jest też szerokie spektrum działań mieszczących się w nurcie redukcji szkód.
Plan Strategiczny Amerykańskiego Biura d/s Narkotyków
Struktura materiału
W pierwszej części jest krótko scharakteryzowana misja ONDCP - cel, zadania, podstawy prawne
działalności. W części drugiej jest omówiona struktura ONDCP, zasady finansowania i oceny
efektywności działań Biura.
Część trzecia dotyczy programów, którymi zarządza ONDCP: HIDTA - High Intensity Drug
Trafficking Areas, CTAC - Counterdrug Technology Assessment Center, National Youth Anti-Drug
Media Campaign, Drug-Free Communities Program. Opis każdego programu zawiera informację o: (1)
jego celach i zadaniach, (2) zgodności celów programu z celami Narodowej Strategii (National Drug
Control Strategy jest załącznikiem do tekstu), (3) czynnikach niezależnych od ONDCP, które mogą mieć
wpływ na realizację programu oraz (4) ewaluacji.
Część czwarta jest poświęcona omówieniu czynników niezależnych od ONDCP, które mogą jednak
mieć wpływ na jego działania.
Podstawowe cele
Długofalowym celem ONDCP jest ograniczenie zapotrzebowania na narkotyki, ich dostępności oraz
minimalizowanie skutków używania nielegalnych substancji psychoaktywnych w Stanach
Zjednoczonych. Cel ten jest określony bardzo precyzyjnie - do 2007 roku popyt i podaż narkotyków
powinny zmniejszyć się o 50% (w stosunku do poziomu z roku 1996), a konsekwencje używania - o 25%.
Cele szczegółowe (jest ich 5) są określone w Narodowej Strategii Rozwiązywania Problemów
Narkotykowych (National Drug Control Strategy). Strategia określa też 31 zadań służących realizacji tych
celów.
Cele National Drug Control Strategy :
1. Zwiększanie wiedzy i umiejętności młodzieży amerykańskiej, tak aby nie sięgała ona po nielegalne
substancje psychoaktywne, alkohol i papierosy.
2. Poprawa bezpieczeństwa obywateli amerykańskich poprzez ograniczanie przestępczości i przemocy
związanych z narkotykami.
3. Ograniczanie kosztów zdrowotnych i społecznych związanych z używaniem nielegalnych substancji
psychoaktywnych.
4. Zatrzymanie przepływu narkotyków przez amerykańskie granice na lądzie, wodzie i w powietrzu.
5. Zlikwidowanie zagranicznych i krajowych źródeł podaży narkotyków.
Zadania ONDCP:
o Ocenianie zgodności poszczególnych programów z ogólną Strategią,
o Określanie Narodowej Strategii Rozwiązywania Problemów Narkotykowych na kolejne lata,
o Szacowanie postępów w realizacji celów Strategii,
o Kontrola budżetów poszczególnych agencji i opracowywanie rocznego planu wydatków z budżetu
państwa na rozwiązywanie problemów narkotyków,
o Zarządzanie czterema programami (omówionymi poniżej).
Programy realizowane przez ONDCP
High Intensity Drug Trafficking Areas (HIDTA)
Program ma na celu zwalczanie rynku narkotykowego poprzez koordynację działań na poziomie
krajowym, stanowym i lokalnym. Obejmuje obszary, w których obrót narkotykami jest szczególnie
nasilony. Jest realizowany w 41 stanach, Puerto Rico, na Wyspach Dziewiczych i w dystrykcie Columbia.
W ramach programu prowadzone są działania wymierzone w produkcję, przewóz i rozprowadzanie
narkotyków oraz działania skierowane przeciwko praniu pieniędzy pochodzących z takich źródeł. Trzy
podstawowe zadania programu to:
1. Poprawa skuteczności i efektywności egzekwowania przepisów prawnych przez organizacje i
instytucje, zajmujące się zwalczaniem przestępczości narkotykowej.
2. Ograniczenie efektywności działań i wpływów organizacji, zajmujących się handlem narkotykami.
3. Poprawa bezpieczeństwa obywateli amerykańskich.
Pierwsze zadanie jest realizowane głównie poprzez zwiększanie wiedzy, upowszechnianie informacji,
promowanie pracy zespołowej, szkolenie i ewaluację działań. Ograniczanie wpływów organizacji
przestępczych ma nastąpić dzięki opracowaniu systemu monitorowania rynku narkotykowego na
poziomie społeczności lokalnych. Co roku ma być dokonywana ocena zachodzących zmian, która będzie
podstawą do precyzyjnego planowania dalszych działań. Trzecie zadanie jest związane ze stwierdzonym
w ostatnich latach wzrostem liczby przestępstw agresywnych i przeciwko mieniu popełnianych przez
osoby będące pod wpływem narkotyków.
Counterdrug Technology Assessment Center (CTAC)
CTAC jest najważniejszą organizacją rządową, wspierającą rozwój badań w dziedzinach dotyczących nielegalnych
substancji psychoaktywnych. Jej podstawowym celem jest ograniczanie podaży i popytu narkotyków poprzez opracowywanie
zaawansowanych technologii (programów). Ważnym zadaniem CTAC jest przygotowywanie strategii wprowadzania na
szeroką skalę (w całych Stanach Zjednoczonych) nowoczesnych metod walki z narkotykami. CTAC określa naukowe i
technologiczne potrzeby agencji federalnych, stanowych i lokalnych. Koordynuje badania prowadzone w różnych ośrodkach.
Wspólnie z National Institute on Drug Abuse (NIDA) analizuje wyniki badań dotyczących różnych aspektów uzależnień i ich
leczenia. Zajmuje się też sprawdzaniem skuteczności i efektywności istniejących już programów działania.
Programy wspierane przez CTAC są dzielone na dwie grupy. Jedna z nich obejmuje programy
dotyczące ograniczania podaży (np. nowe taktyki dochodzeniowe, testowanie prototypowych urządzeń).
Przeważnie są to programy, których wyników oczekuje się po 2-5 latach. Druga grupa to badania
związane z ograniczaniem popytu (np. nad przyczynami używania i nadużywania substancji
psychoaktywnych, zmianami w mózgu związanymi z uzależnieniem). Programy z tej grupy są zwykle
długoterminowe (5-10-letnie).
National Youth Anti-Drug Media Campaign
Ten program ma na celu rozwijanie wiedzy i umiejętności młodzieży amerykańskiej, tak aby nie
zaczynała ona używać narkotyków, a tych nastolatków, którzy już zaczęli brać ma przekonywać do
zaprzestania. Myślą przewodnią jest przekonanie o tym, że poprzez kampanie medialne można
zmodyfikować błędne wyobrażenia dotyczące powszechności i "normalności" używania narkotyków
przez młodzież.
Szczegółowe cele programu dotyczą:
o Osiągnięcia zaangażowania mediów w kampanię prospołeczną porównywalnego z zaangażowaniem
w reklamy komercyjne,
o Zwiększenia liczby corocznych kontaktów z National Drug Clearinghouse - ośrodkiem zajmującym
się upowszechnianiem informacji profilaktycznych,
o Zmniejszenia wskaźników używania przez młodzież marihuany zarówno przez całe życie, jak i
wskaźników dotyczących intencji używania marihuany w ciągu najblizszych 12 miesięcy,
o Zwiększeniu przekonania młodzieży o tym, że ich najbliżsi przyjaciele są
zdecydowanie przeciwni używaniu przez nich marihuany w ciągu najbliższych 12
miesięcy,
o Poprawy nadzoru nad nastolatkami - zwiększenie odsetka rodziców nie pozwalających swoim 12-13-
letnim dzieciom na spędzanie wieczorów z rówieśnikami, gdy nie ma z nimi nikogo dorosłego,
o Poprawy komunikowania między dziećmi i rodzicami - zwiększenie odsetka rodziców, którzy w
ciągu ostatnich 6 miesięcy rozmawiali ze swoimi 12-13-letnimi dziećmi o tym, co mogą zrobić aby
uniknąć narkotyków.
Program kampanii medialnych jest przewidziany na 5 lat. Koncentruje się na oddziaływaniach poprzez
telewizję, filmy, reklamy, muzykę, Internet i materiały drukowane. Najważniejszą grupę odbiorców
stanowią nastolatki w wieku 11-13 lat. Kampania ma też oddziaływać na młodszych (9-11 lat) i starszych
(14-18 lat). Specyficzne treści są też kierowane do rodziców nastolatków.
Wybór konkretnych treści, grup odbiorców i sposobu dotarcia do nich z przekazem profilaktycznym
jest oparty na wynikach badań nad czynnikami ryzyka związanymi z używaniem narkotyków.
Drug-Free Communities (DFC) Program
Ten program ma wspierać społeczności lokalne w opracowywaniu i wprowadzaniu w życie
całościowych, długoterminowych programów zapobiegania i rozwiązywania problemów związanych z
narkotykami. Społeczności lokalne są zachęcane do tworzenia koalicji działających na rzecz ograniczenia
używania nielegalnych substancji psychoaktywnych, nadużywania substancji legalnych lub palenia
papierosów. Celem organizacyjnym jest zwiększenia liczby koalicji lokalnych wspieranych finansowo
przez ONDCP, zwłaszcza w małych miastach i na terenach wiejskich.
Szczegółowe cele programu DFC dotyczą:
o Zwiększenia udziału obywateli w działaniach profilaktycznych.
o Ułatwienia lokalnym koalicjom współpracy z rządem federalnym, stanowym i władzami
samorządowymi oraz z innymi organizacjami i przedsiębiorstwami.
o Poprawy możliwości działania lokalnej koalicji antynarkotykowej.
o Planowania działań z pełniejszym uwzględnieniem możliwości współpracy.
o Zapewnienia wysokiego poziomu działań profilaktycznych - tak, aby były całościowe, oparte na
wynikach badań naukowych, odpowiednie do potrzeb danej grupy odbiorców.
ONDCP organizuje konkursy ofert i przyznaje granty na wprowadzanie w społecznościach lokalnych programów
profilaktycznych i leczniczych. Sześć ośrodków (Centers for Substance Abuse Prevention), mieszczących się w Minnesocie,
Massachusetts, Nevadzie, Mississippi, Arizonie i Oklahomie, służy pomocą w planowaniu i realizacji działań w
społecznościach lokalnych, a także konsultacjami wniosków o granty. Na poziomie administracyjnym ONDCP współpracuje z Office of Juvenile Justice and Delinquency Prevention i z Department of Justice. Siedmiu, wyznaczonych przez ONDCP
menadżerów nadzoruje realizację grantów w społecznościach lokalnych.
Struktura organizacyjna i finanse ONDCP
Na czele ONDCP stoi dyrektor, główny zastępca dyrektora i oraz trzech dyrektorów odpowiedzialnych
za następujące obszary:
1. Ograniczanie popytu - Office of Demand Reduction (ODR) zajmuje się opracowywaniem i
koordynacją przepisów i programów z zakresu edukacji, profilaktyki, leczenia, rehabilitacji. Jego zadania
dotyczą celów 1, 2 i 3 określonych w National Drug Control Strategy.
2. Ograniczanie podaży - Office of Supply Reduction (OSR) ma za zadanie rozwijać i koordynować
międzynarodowe przepisy i programy, których celem jest wykrywanie, karanie i ograniczanie przestępstw
związanych z narkotykami oraz koordynować międzynarodowe strategie kontroli kokainy, heroiny i
innych narkotyków. Zadania te odpowiadają celom 4 i 5 z National Drug Control Strategy.
3. Rozwiązywanie problemów lokalnych (w poszczególnych stanach i społecznościach) - Office of State and Local Affairs
(OSLA) zajmuje się koordynacją działań różnych agencji, podejmowanych na szczeblu rządowym i przez instytucje
pozarządowe.
ONDCP zbiera informacje pochodzące z różnych źródeł przydatne w planowaniu ogólnokrajowej
strategii działań (National Drug Control Strategy), zarządza programem HIDTA, ewaluuje programy
realizowane w różnych ośrodkach i ułatwia współpracę na różnych szczeblach.
ONDCP co roku przedstawia Prezydentowi projekt swojego budżetu na kolejnych 5 lat. Zgodność
planowanych wydatków z celami określonymi w National Drug Control Strategy jest systematycznie
kontrolowana. ONDCP ma opracowany system oceny efektywności (Performance Measurement of
Effectiveness - PME), który pozwala oszacować postępy w realizacji celów i dostarcza informacji
ułatwiających planowanie wydatków. PME określa 12 podstawowych wskaźników odnoszących się do
mierzalnych efektów Strategii. Pięć z nich odnosi się do ograniczania popytu, pięć - ograniczania podaży,
a dwa - ograniczania szkód. Szczegółowe wskaźniki ewaluacyjne i sposoby ich pomiaru są też określone
w odniesieniu do każdego z czterech programów realizowanych przez ONDCP.
W 2000 roku ONDCP dysponowało budżetem około 18 miliardów dolarów. Z tej kwoty
około 0,5 miliarda było przeznaczone na zarządzanie czterema własnymi programami
Biura. Zdecydowana większość środków finansowych była przekazywana na realizację
działań podejmowanych przez inne organizacje (federalne, stanowe lub lokalne).
Ogólna ocena przydatności do polskiego programu
Ogromną zaletą amerykańskiego planu strategicznego jest przejrzystość celów, zasad funkcjonowania i
kryteriów oceny ONDCP. Związek między celem ogólnym a celami szczegółowymi i zadaniami
służącymi ich realizacji jest jasno uzasadniony. Są z góry ustalone mierzalne wskaźniki ewaluacyjne
działalności całego ONDCP oraz wykonania jego czterech programów. Wiadomo też, jakie są kryteria i
metody oceny skuteczności i efektywności działań. Sprecyzowany jest również zakres odpowiedzialności
poszczególnych jednostek organizacyjnych oraz zasady przyznawania i rozliczania środków finansowych.
Cztery programy, którymi zarządza ONDCP tworzą spójną całość obejmującą wszystkie
podstawowe dziedziny działalności antynarkotykowej. Nie potrafię w pełni ocenić zalet
programu HIDTA (walka z przestępczością narkotykową), natomiast trzy pozostałe są
niewątpliwie warte zaadaptowania w polskich warunkach.
Bardzo korzystne jest stworzenie, na poziomie krajowym, systemu koordynacji i finansowania badań
naukowych dotyczących wszystkiego, co się wiąże z narkotykami (program CTAC). Zakres
prowadzonych w USA badań i troska o sensowne praktyczne wykorzystanie ich wyników są imponujące.
Pomysłem godnym naśladowania wydaje mi się również sformułowanie programu polegającego na
przyznawaniu, na podstawie konkursu ofert, grantów na realizację projektów opracowanych w środowiskach lokalnych (DFC). W połączeniu z programem CTAC, który dostarcza skutecznych
"technologii" i rzetelnych informacji, jest to bardzo konkretna forma wspierania aktywnych lokalnych
koalicji działających na rzecz ograniczania problemów narkotykowych.
Nie mniej interesujący jest program wieloletniej, starannie zaplanowanej kampanii medialnej (Media
Campaign). Ma ona realizować cele (bardzo precyzyjnie sformułowane w oparciu o wyniki badań nad
czynnikami ryzyka), jakie najczęściej próbuje się osiągnąć poprzez szkolne programy profilaktyczne.
Chodzi tu nie tylko o uwrażliwienie nastolatków i ich rodziców na zagrożenia związane z braniem
narkotyków, ale o kształtowanie ich postaw i zachowań. Pomysł szerokiego wykorzystania
w profilaktyce środków masowego przekazu, o których wiadomo, że mają większy wpływ
na zachowania młodzieży niż szkoła, stwarza szansę poprawy efektywności działań.
Jedynym minusem strategicznego planu ONDCP wydaje mi się sposób jego prezentacji.
Całość jest napisana bardzo hermetycznym językiem. Podobne treści pojawiają się w
różnych miejscach tekstu. Raz są omawiane z perspektywy organizacyjnej (działalność
poszczególnych wydziałów ONDCP), innym razem z punktu widzenia poszczególnych
programów albo Narodowej Strategii (National Drug Control Strategy).
WYKORZYSTANE DOKUMENTY
o Leurquin P., Bils L., Hariga F., Kottgen S., Laudens F., Vanderveken M.: Belgian National
Report on Drugs 2000. Extended version, IPH/EPI Reports 2000 - 17.
o Office of National Drug Control Policy, FY 2001-FY 2007 Strategic Plan. Submitted under the
Auspices of the Government Performance and Results Act. Executive Office of the President.
o Le Plan Triennal de Lutte Contre la Drogue et de Prevention des Dependances 1999 - 2000 - 2001;
Observatoire Francais des Drouges et des Toxicomanies: project SINTES version definitive (plan triennal);
http://www.drogues.gouv.fr/fr/index.html
o Swiss Drugs Policy. Swiss Federal Office of Public Health, September 2000.
podesłał: jadid