NIK: Dopalacze nadal sprzedają się dobrze, działania władz są nieskuteczne

Wdrożone przez urzędników i polityków działania mające na celu ograniczenie sprzedaży dopalaczy nie sprawdziły się, środki te nadal stanowią poważne zagrożenie zdrowotne – alarmuje NIK.

Na początku lipca Rząd przyjął przygotowany przez Ministerstwo Zdrowia projekt nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W myśl nowych przepisów za posiadanie znacznej ilości dopalaczy grozi 3 lata więzienia, natomiast za handel tymi środkami nawet 12 lat.

Coraz więcej sklepów z dopalaczami

Najwyższa Izba Kontroli (NIK) przyjrzała się działaniom podjętym po fali zatruć dopalaczami w 2010 roku. Państwowa Inspekcja Sanitarna otrzymała wówczas uprawnienia do kontroli, które miały na celu ograniczenie wytwarzania i handlu dopalaczami. Jak wynika z raportu NIK, PIS i pozostałe organy państwa nie miały jednak wystarczających narzędzi, by temu zadaniu sprostać, zwłaszcza że rynek  rozwijał się niezwykle dynamicznie i producenci znakomicie omijali obowiązujące przepisy. Na terenie Polski funkcjonowało wtedy około 50 sklepów oferujących dopalacze. W kolejnych latach 2009-2010 ich liczba powiększyła się aż do blisko 1 400. Nacisk mediów i opinii publicznej spowodował, że ustawodawca zdecydował o kilku zmianach w prawie. Łamanie zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych stało się deliktem administracyjnym, w przeciwieństwie do czynów związanych z produkcją i handlem narkotykami, których posiadanie jest ścigane przy użyciu instrumentów prawa karnego. W lipcu 2015 roku regulacje wzbogaciły się o nową definicję środków zastępczych i pojęcie „nowej substancji psychoaktywnej”. Wydłużono również listę substancji zabronionych o kolejne pozycje.

Niestety, co wykazała kontrola NIK, wszystkie te działania i zmiany w regulacjach prawnych nie przyniosły spodziewanego efektu. Wprawdzie po akcji zmasowanego zamykania sklepów oferujących środki zastępcze liczba zatruć dopalaczami spadła, ale w kolejnych latach systematycznie rosła, by w 2015 r. osiągnąć poziom 7 tysięcy odnotowanych przypadków.

Jakie są według NIK przyczyny porażki instytucji państwowych w walce z dopalaczami?

Izba wskazuje głównie na opieszałość administracyjnych procedur i nieadekwatne do dynamicznie działających producentów narzędzia, jakimi dysponowały organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. PIS nie miała instrumentów prawnych przysługujących organom ścigania: możliwości prowadzenia postępowań na kształt dochodzenia, dokonywania rewizji, przeszukiwania pomieszczeń niedostępnych podczas kontroli sanitarnych. Producenci dopalaczy i właściciele punktów sprzedaży tych środków sprytnie omijali przepisy – gdy PIS zainteresowała się ich działalnością, zamykali interes tylko po to, by po jakimś czasie go reaktywować pod zmienioną nazwą. PIS była również bezradna wobec sprzedaży dopalaczy przez Internet, na przykład za pomocą polskojęzycznych stron zarejestrowanych poza Polską, nie wspominając już powszechnej sprzedaży bezpośredniej.  NIK zwróciła ponadto uwagę, że PIS nie miała zapewnionych zasobów kadrowych i odpowiednio wysokich środków finansowych, które pozwalałby jej choćby właściwie przebadać zarekwirowane środki. Mimo tych trudności w latach 2011-2016 przeprowadzono około 5 tysięcy kontroli, w wyniku których zabezpieczono nieco ponad 200 tys. produktów, a inspektorzy sanitarni wydali łącznie 1731 decyzji dotyczących wstrzymania wprowadzenia do obrotu podejrzanych produktów. Inspektorzy chętnie nakładali na podmioty prowadzące działalność przestępczą kary pieniężne – w latach 2010-2016 ich suma to 65 milionów zł – jednak ich ściągalność była dramatycznie niska. Zaledwie 3 proc. w skali całego kraju, czyli 1,8 miliona, trafiło do budżetu państwa. Ich egzekwowanie było tak nieskuteczne ze względu na trudności z ustaleniem miejsca pobytu i majątku handlarzy dopalaczami. Co więcej, urzędy skarbowe kosztami nieefektywnych egzekucji obciążały właśnie PIS.

„NIK wskazuje na nierozwiązaną kwestię niszczenia przez Inspekcję Sanitarną zabezpieczonych produktów. Zezwala na to jeden z przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, ale pojawiają się wątpliwości, czy nie jest on sprzeczny z Konstytucją, która wskazuje, że o przepadku mienia na rzecz Skarbu Państwa decyduje sąd” – czytamy w raporcie.

Inspektorzy często nie wiedzą więc, jak przechowywać skonfiskowane dopalacze, które w efekcie zalegają w miejscach, skąd łatwo mogą zostać np. skradzione. W walce z dopalaczami i ich producentami nie pomaga przyjęty w Polsce model budowania katalogu substancji zabronionych, oparty na dopisywaniu do listy kolejnych związków chemicznych. Pozwala to producentom na szybką modyfikację składu środków zastępczych i uniknięcie w ten sposób kary.

NIK zwraca również uwagę, że liczba zarejestrowanych przypadków zatruć dopalaczami – ponad 16 tysięcy w latach 2010-2016 - może być zaniżona, ponieważ nie istnieje skutecznie działający system, który tworzyłby w tym zakresie wiarygodne statystki. 

Rekomendacje Najwyższej Izby Kontroli dla premiera i ministra zdrowia:

• zdefiniowania w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii pojęcia „środek zastępczy” w taki sposób, aby wytwarzanie, wprowadzanie do obrotu i przywóz substancji, określanych aktualnie jako środki zastępcze oraz nowe substancje psychoaktywne, podlegało odpowiedzialności karnej;
• opracowanie i wdrożenie jednolitego systemu wczesnego ostrzegania i adekwatnego reagowania w sytuacji pojawiania się na rynku nowych, nieznanych substancji, m.in. poprzez zapewnienie sprawnego monitorowania zatruć, gromadzenia informacji i formułowania ostrzeżeń o takich przypadkach, w oparciu o prawnie usankcjonowane obowiązki podmiotów zaangażowanych w ten system;
• zweryfikowanie ustawowych uprawnień organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także obsady kadrowej i sposobów finansowania zadań realizowanych na rzecz ograniczania podaży dopalaczy;
• ujednolicenie przepisów dotyczących uprawnień właściwych państwowych inspektorów sanitarnych w zakresie orzekania o przepadku i zniszczeniu zabezpieczonych produktów, stanowiących środki zastępcze, gdy w analogicznej sytuacji o przepadku na rzecz Skarbu Państwa środków odurzających, substancji psychotropowych lub ich preparatów orzeka sąd na wniosek wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego lub Naczelnego Inspektora Farmaceutycznego Wojska Polskiego;
• określenie aktem prawnym sposobu i trybu transportowania, przechowywania i przekazywania do badań przez Państwową Inspekcję Sanitarną ujawnionych produktów stanowiących środki zastępcze i nowe substancje psychoaktywne, lub co do których istnieje takie podejrzenie.